貴州省遵義市鳳岡縣中心城區控規，再一次體現了規劃被戰略和運營夾在中間的被動位置。但與此同時，這次實踐把縣城作為一個整體進行控規編制，又為本規劃增加了一些特別的意義和啟發。
矛盾·痛點
鳳岡中心城區總規和控規（約24k㎡）同時啟動編制，在工作方式和效率上都是一個較好的開端，然而，自2019開始的國土空間規劃變革使得控規編制被迫延緩。因此，進一步來說，未來的國土空間規劃可能會有新的戰略思路和變化，這就難免跟當前的規劃方案產生一定沖突，這是矛盾；退一步講，城市建設和運營需要法定規劃的技術支持，不能一直等下去，這是痛點。
共性·共情
其實，上述情況目前在全國范圍內有一定的共性，在未來國土空間規劃編制的2年里（實際時間往往會更長），控規似乎都將有點無所適從，戰略落實的適應性和運營需求的緊迫性將難免使不同地區控規能在一定程度上彼此理解共情。
但是，這是否意味著控規只能無所作為、被動等待，我們能否打破這個尷尬的局面？其實，如果我們仔細梳理一下其內在的邏輯關系，并厘清問題的關鍵和本質，也許并不盡然。
控規發展演繹的邏輯
控規發展到今天，其技術體系已相對成熟，通過對控規發展路徑的復盤，我們可以大致看出整體式控規的核心要義：
初生：控規的初始模樣
上個世紀90年代，控規開始在我國出現，最初主要借鑒自美國的區劃法（Zoning act），后來又經過了一定的適應性改進?？匾幨且粋€詳細規劃，使用的地形圖精度應在1:2000以上，一般而言，規劃編制單元在2平方公里左右，其研究對象是地塊，并主要對地塊提出指標和配套等方面的管控要求，經過批復的控規具有法律效力，并作為土地出讓和城市規劃管理的直接依據。
成長：從野蠻生長到理性整合
改革開放以來，伴隨著市場經濟改革、住房改革和分稅制改革，由于內部機制和改革紅利的推動，大概在2000年左右，城市建設仿佛雨后春筍一般瘋狂生長，控規編制也在不斷蔓延，這種小規模（2k㎡左右）無秩序蠶食的結果就是，各個控規之間經常出現沖突和無法銜接的情況，因此，把相鄰的若干控規作為一個片區進行整合逐漸成為了一種常態，多稱之為“控規整合”。這算野蠻生長之后的一種理性補救，“片區控規整合”應運而生，其規模往往在5~10k㎡，多的甚至達到20k㎡，往往是一個相對獨立的組團、片區、開發區或其他特殊功能區，“控規整合”主要解決了各個單元之間的無縫銜接問題。
成熟：整體式控規
沿著上述邏輯繼續發展，隨著各個片區整合的完成，新的問題又暴露出來：片區整合后的建設總量往往會超額，所有片區的超額匯總起來將大大突破城市建設容量的“天花板”，最終造成規劃體系的整體崩盤。至此，規劃徹底失控了，底層控規和上層總規彼此脫節，最直接的后果就是人口密集、配套不足，嚴重影響城市品質和效率。在這種情況下，整體式控規橫空出世，通過對原控規整合各片區的再整合，使之符合城市總體規劃的要求，進而實現整個城市的統一協調和整體平衡。
整體式控規：大整合·中樞性
可見，整體式控規是發展到一定階段的產物，它源自于地塊控規，但是又超越了地塊控規：它的主要研究對象不再是地塊，而是片區或管理單元，主要目的是為了戰略落實和總體平衡，其主要任務包括：協調各個片區目標和方向，平衡其開發建設和配套，為各規劃單元提出總體指標和配套要求，在具體的地塊管控方面僅僅提出一般原則和政策導向，以便為后續的地塊控規編制提供依據。
本質上，整體性控規是“關于控規的控規”，是地塊控規和總體規劃之間銜接的“紐帶”，所以，它的價值在于“承上啟下”、“左右逢源”的中樞性作用：
上下傳導——向上落實戰略和承接總規，向下遞給各個片區或單元
左右平衡——協調各個片區或單元之間的沖突，使其無縫銜接，平衡整體關系
前后繼承——傳承各個歷史階段的規劃成果，延續未來目標。
這就像是建立了一個“中間件”或“連接鍵”，使得總體規劃與詳細規劃能夠有效銜接，從而避免規劃斷層，方便規劃傳導、銜接、平衡。應該說，它是一個“中樞性”傳導體系，正是這個體系，得以讓一個上千平方公里的總規能夠與一個幾公頃的地塊之間發生體系上的關聯。
事實上，一些發達的大中城市（如北京、上海、廣州等）早在2010年以前就完成了整個城市的整體性控規，比如北京的街區控規、廣州的管理單元控規都是類似的產物。另一方面，在新的城鄉規劃法中不再提分區規劃之后，整體式控規的“中樞性”紐帶角色就更加突出。與此同時，最新的國土空間規劃改革中要求的“規劃傳導”也是對這種技術路線的肯定。
規劃傳導：國土空間規劃變革賦予的新機會
從我國的規劃體系演進歷史來看，總體規劃與控規之間的銜接大概有三種路徑，如圖1所示：
圖1：規劃體系中的傳導路徑
主要包括：分區規劃、整體式控規、總規的規劃傳導。分區規劃在新版的城鄉規劃法中沒有再提；整體式控規已經有一些實踐探索；總規的規劃傳導是國土空間規劃改革中新提出來的內容，尚在探索階段。顯然，伴隨著國土空間規劃改革的持續推進，規劃傳導必然將全面推進，這是未來控規發展的是一個新方向和新機會。
分區規劃不再提及的同時，“總規深化”卻逐漸展開，總規深化中的向下傳導更加利于規劃管理（這也是分區規劃逐漸被摒棄的原因），這正好與整體式控規實現了“接力棒”的完美交接：總規的規劃傳導向下分解到各個片區或組團，而整體式控規向上整合到片區或組團，二者通過片區或單元的規劃導則實現技術對接。當然，這個對接有個首要的前提，那就是要有統一的空間層次，并且要在同一個空間層面上。
空間層次
一個小城鎮和一個特大城市，在規劃體系上是一樣的，但是，規模的不同會導致規劃傳導的復雜性出現巨大差異，這就涉及到規劃管理上的空間層次概念。
前面說到整體性控規的“中樞性”體系，具體實踐中的表現形式是靈活多樣的。比如，一個小城鎮，其鎮區建設用地面積一般在1平方公里左右，多數情況下是直接從總體規劃做到地塊層級的控規了，不需要“中樞性”傳導，也就不需要這個整體性控規了，整個鎮區就兩個空間層級：“鎮區——地塊”。
對于一個攤大餅式（多為平原城市）發展的縣城而言，總建設用地面積一般在20平方公里左右，大致可劃分為10個規劃管理單元左右，每個管理單元約2平方公里，每個單元可以獨立編制地塊控規，這樣便形成了“城市——單元——地塊”三個空間層級，而整體性控規就包含了整個城市的10個管理單元。
對于更大的城市（20平方公里以上），其內部可能會延伸出組團、片區等空間層次，這樣便形成了“城市——片區——組團——單元——地塊”等多個層級，可見城市規模越大，層級就越多，相應的“中樞性”體系就越復雜、越重要。（注：這里需要注意，一些山地城市，雖然規模不大，但是由于山川河流阻隔，導致布局分散，往往也會有片區、組團的空間層級劃分，其工作原理是一樣的。）
縱橫體系：扁平化·立體化
上述空間層次的建立，使控規擺脫了單一的橫向蔓延，立了起來，從扁平化走向了立體化。
扁平化：水平蔓延，橫向有廣度
傳統的地塊控規是一個扁平化的結構，主要討論不同地塊之間的技術銜接關系，這是一種水平聯系，地塊與上位總規的關系是模糊的，缺乏一種清晰的縱向管控；即便發展到“片區控規整合”階段，地塊控規也仍然是一種水平視角，研究對象只是從地塊擴大到了地段或片區，實現了更大地區之間的銜接；到了整體性控規階段，開始了全域整合，水平視角的“橫向銜接”走到了盡頭，量變催生質變，此時暴露的總量失控也迫使其進入一個轉折點，“垂直銜接”勢在必行，整體性控規必須建立一個縱向管控體系，才能真正實現全域協調和平衡。
立體化：垂直銜接，縱向有高度
在整體性控規階段，要確?？偭?ldquo;天花板”不被擊穿，必須從上到下進行內容分解，以實現總規與控規的“天地之接”。但是，如果只是總量數字上的簡單分解，沒有空間管控體系進行調控和緩沖，這樣的銜接將是搖搖晃晃的“繩梯”?？臻g層次建構后，基于“城市——片區——組團——單元——地塊”的傳導體系得以形成，基于垂直銜接的“任務分解體系”變成了“縱向管控體系”，“繩梯”變成了堅實的“臺階”，總規便可向下落實，控規向上也有了高度，自此，立體化就形成了。
摒棄了地塊控規的局限性和盲目性，整體式控規既可以進行縱向下沉、有效傳導，又可以橫向銜接、總體平衡。這種縱橫交錯的關系，可以在總規和地塊控規之間建立更加穩定的管控體系。
困局：“攬炒”·控規綁定
從前面論述，我們可知，整體式控規和地塊控規有很大不同，二者從對象、范圍、技術特點等方面都有著巨大差別，具體如下表1所示。
表1：整體式控規和地塊控規的比較
本質上，兩者是一體二元的關系，各有側重。若把兩者混在一起，企圖一步到位，事實上就是“控規綁定”，稍微不慎就很容易走向“攬炒”的境地，在具體工作過程中往往也會產生許多問題：
整體式控規，偏重于整體框架，對于具體的詳細問題不容易說得清楚，不利于細節問題的討論和確定，從工作上講，往往開了很多會卻不解決實際問題；
在重大節點會議決策中，眾多細節上的小問題往往并不對整體框架有根本性影響，但卻容易帶動會議氛圍，影響決策傾向，從而使整體性控規被否定；
再者就是開篇提到的：若遇到重大戰略產生不確定性，比如總體規劃修編等，往往因為部分戰略和個別組團功能調整導致對整個控規的阻滯。
在實際操作中，由于工作思路和概念的不甚明晰，上述控規綁定的情況還比較常見，尤其是在區縣這個層面，多數地方沒有進行明確的控規分層管理，加之“地塊控規”先入為主的誘導，人們往往認為“控規”指的就是“地塊控規”。盡管整體式控規的內容、目標、訴求均已納入到了規劃中，人們往往無視縱向的“中樞性”傳導體系，而熱衷于橫向的地塊指標和其他細節。同時，隨著不同空間層次矛盾的疊加和干擾，捆綁式控規愈發暴露出其“胡子眉毛一把抓”和無法聚焦的弊端，并最終遭受各種詬?。阂环矫?，專家的角度往往認為，規劃編制過于傳統，且規劃傳導的“中樞性”不夠；另一方面，地方領導和管理部門又認為規劃不夠細致，不夠深入。前者是宏觀管控視角，后者是微觀實用視角，二者不可兼得、不可調和。
至此，我們大致可以將控規的訴求歸納為兩個方面，一方面是整體性的把控，主要是與總體規劃對接，落實戰略意圖；另一方面是進行詳細的地塊管控，實現對城市建設和運營的支持。結合文章標題來說，可以簡化為這樣一句話：
“整體式控規主要解決戰略矛盾，地塊控規主要解決運營痛點。”
有鑒于此，籠統地用“控規”一詞已經不足以表達控規的內容體系，借鑒全國各地的控規實踐，不同于地塊控規，整體性控規的研究對象是規劃管理單元，因此，我們暫且把整體性控規用“單元控規”來表述。
至此，解決思路基本也就呼之欲出了：“問題就是答案”，要破“捆綁式”困局，核心思路就是“分而治之”，最關鍵的策略就是“控規分層、操作分類”。
破局一：控規分層
控規分層編制，將使規劃的縱橫關系更加清晰可靠，縱向的空間傳導體系和橫向的地塊管控體系相對獨立，各得其所。其各自的主要內容為：
單元控規
制定單元指標和管控導則，承接總體規劃，協調沖突，響應戰略彈性；
地塊控規
制定地塊指標和管控導則，指導土地出讓，明確要求，滿足運營需求。
顯然，這個一體二元的控規體系包括宏觀層面（單元控規）和微觀層面（地塊控規），這兩個層面當然不能是兩張皮，而是通過類似“變速箱”和“離合器”一樣的機構使得發動裝置和制動裝置形成合理的聯動關系：當戰略待定時，運營需求還可以保持基本運轉；在整體暫停時，緊需部分還可以維持最基本的運行。
破局二：操作分類
“分而治之”與大整合是一體兩面的，它是整合設計的一部分，其核心邏輯就是化整為零，分類跟進，每個片區和單元都可以根據自身情況保留一定的機動性：當頂層戰略有變動時，各單元可以選擇性跟進，強相關的片區應緊跟戰略并暫緩控規，弱相關的“片區、組團、單元”則完全不受影響，可以繼續編制、審批，已經批復的則可以繼續指導開發建設和城市運營。其實，這也正是國家層面在相關文件里明確“控規編制不受影響”的真實意義（注：國土空間規劃變革的重點在于總體規劃）。
那么，該怎么區分強相關和弱相關，以及如何能夠讓“片區、組團、單元”等空間體系表現出敏感性，并及時凸顯出這種強弱關系？為此，我們初步提出以下三個技術思路：
老城與新區：階段不同
老城處于成熟階段，其基本建設已經完成，以更新維護為主，急需控規支持，與城市戰略是弱相關；新區處于成長階段，以開發建設為主，是發展機遇期，與城市戰略強相關。
存量與增量：訴求不同
存量地區主要以運營為主，主要進行城市雙修，與城市戰略是弱相關；增量地區尚未建設，可塑性較強，與城市戰略強相關。
中心與邊緣：態勢不同
中心區往往是城市發展的起步區，發展較早，也比較成熟，與城市戰略是弱相關；邊緣區處于待拓展地帶，是城市增長的外緣和前沿，與城市戰略強相關。
根據上述分析，我們可以初步判斷各個單元與戰略相關性的強弱關系，從而決定是否跟進戰略調整。一個粗略的原則就是：那些老城的、存量為主的、位于中心的規劃單元，往往是建成區，已經過了戰略機遇期，無需暫?？匾幦ト娓M戰略調整和總體規劃，反而可以先行編制、先行批復。
體系化應對：配套策略
在“大整合”的趨勢下，整體性控規的核心思路恰恰是“分而治之”，是為捆綁式控規松綁，當然不只是指規劃編制，在前述“控規分層、分類適應”的牽引下，補全“編制、報批、管理、調整、維護”等配套政策，才可以形成體系化的策略，具體如下：
規劃分層
簡單來說將控規區分為單元控規和地塊控規，地塊控規為之前所做的傳統控規，無需地方政府審批，僅作為技術文件供地方主管部門內部掌握；而單元控規則以單元導則為直接成果，主要明確各個單元的規模、主導功能、配套設施、空間引導和管理建議等，單元控規按規定程序進行充分論證形成正式成果，并報請地方政府審批。這二者的關系是宏觀與微觀、剛性與彈性的關系。
分區編制
分區編制，指的是單元控規，如果它能夠以整個城市編制最好，若不能，至少應該以片區作為一個整體編制，這里主要是與總規的規劃傳導進行無縫對接，相應的，若總規的規劃傳導的圖則是以組團為基本控制單元，則單元控規可以組團作為一個整體進行編制。
分組報批
前述所說的一體編制并不意味著一體報批，一體編制意味著思路的整體性，以及方便進行規劃傳導和對接，但是，由于地段發展態勢和成熟度不同，以及戰略相關性強弱不同，在報批的時候，可以先行批復那些相對成熟的“組團、單元”，變數較大的可以暫緩批復，以等待戰略確定和條件明確。
單元平衡
單元控規作為由政府審批的控規，是對總體框架和基礎配套的剛性管控；地塊控規作為主管部門內部掌握的技術文件，有一定的彈性調整空間，但這個自由裁量有一定的原則要求，那就是只能在“單元內平衡”。
地塊調整
地塊的性質、規模、指標調整是規劃管理的一個常態，就單個地塊而言，只要不違反單元控規的剛性規定，原則上都可以進行調整。
動態維護
控規在規劃建設和運營維護過程中，由于精度問題帶來的位置偏差等技術問題，均視為動態維護，并按動態維護程序進行規劃調整，從而簡化規劃管理工作。
總 結
基于前述內容，我們可以用以下幾句話來概括本文的核心內容：
總體式控規的核心要義在于其“中樞性”的紐帶作用，其表現形式為基于空間層次架構的規劃傳導體系。
整體式控規主要解決戰略矛盾；地塊控規主要解決運營痛點。
國土空間規劃變革中強調的規劃傳導，是未來控規發展的新方向、新機會。
空間層次的建立促進了縱向管控體系的構建，進而彌補了地塊控規扁平化的弊端，并最終形成一個立體化的縱橫體系，使規劃穩健可控。
當前困局的根本在于捆綁式控規。
破局的核心思路是“分而治之”，關鍵策略有二：一是“控規分層”，通過單元控規實現規劃傳導功能，使之與地塊控規區分開來，縱橫關系清晰可靠，各得其所；二是“操作分類”，根據不同片區和單元對戰略敏感性的強弱關系，選擇性跟進戰略調整和總規編制，其余的片區和單元則可以按期推進。
尾 聲
“致廣大而盡精微”，從微觀向上整合，再從宏觀向下分解，既要有廣大的視野和框架，也要有精微的細節和措施，整體性控規作為一個趨勢，不僅是控規的發展方向，也是國土空間規劃變革的重要支撐，而中樞紐帶作用將使其必然成為規劃傳導中的“神器”。
在戰略待定和運營緊需的擠壓下，基于分而治之的思路，將控規從一元裂變為二元，形成單元控規和地塊控規各得其所的局面，這是頂層與基層、戰略與運營雙重博弈的結果，最終使得控規從宏觀逐步傳導至微觀，從而實現可進可退、剛柔并濟的規劃管理效果。
撰稿丨規劃設計院 代偉國 程翔 向驍 戰麗梅
